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税费改革中“逼税效应”的制度经济学解释

税费改革中“逼税效应”的制度经济学解释 ——基于安徽农村的实地调查 摘 要:从制度经济学角度来看,“逼税效应”在税费改革中不减反增,折射出国家、官员和公民在税费改革中“三方博弈”目标的矛盾和冲突,是税费改革没有摆脱对计划体制“路径依赖”的反映,更是税费改革的

税费改革中“逼税效应”的制度经济学解释

税费改革中“逼税效应”的制度经济学解释

——基于安徽农村的实地调查

摘 要:从制度经济学角度来看,“逼税效应”在税费改革中不减反增,折射出国家、官员和公民在税费改革中“三方博弈”目标的矛盾和冲突,是税费改革没有摆脱对计划体制“路径依赖”的反映,更是税费改革的制度变迁成本无法分摊的直接结果。

关键词:逼税效应,税费改革,三方博弈,路径依赖,制度变迁,制度变迁成本;

2003年夏,在对安徽农村税费改革进行实地调查过程中,我意外地发现,税费改革中“县逼乡(镇)、乡(镇)逼村”层层“逼税”的现象——即本文所称的“逼税效应”有增无减。安徽作为最先进行全省范围农村税费改革的实验区,到2003年夏,试点已历经3年有余,为什幺税费改革还会使“逼税效应”进一步扩大?如果站在制度经济学的立场看问题,这种一问题可以得到一定程度的解释,那就是,“逼税效应”是国家、官员和公民在税费改革中“三方博弈”目标冲突的反映,也是税费改革没有摆脱“路径依赖”而带来的体制锁定的结果,更是因为,作为一种制度变迁的税费改革,它的制度变迁成本无法分摊!

一个简单的制度经济学模型

制度经济学认为,制度是一种经济资源,它可以为人们提供有价值的服务。一方面制度使人类的经济交换行为在一系列共享的社会规范制约下成为稳定的和可预期的,从而减少了因非规范经济行为中的不确定性所带来的风险;另一方面,制度作为一种交易各方共享的社会规范,促进了人们之间的相互信任与合作,它使经济行为变成一种超越个体的集体行动,由此形成的规模经济和外部效果将大大降低交易成本。因此,制度也可以被看成是一种经济活动中必不可少的、交易各方共享的社会模式。但是,制度并不是一成不变的,它会随着社会经济的发展而变迁——新制度取代旧制度,新制度的供给可能是有效率的,也可能是“反动的”;变迁可能是自发的——需求诱导性制度变迁,也可能是国家主导的——强制性制度变迁。我国正在进行的农村税费改革就是一种国家主导的制度变迁!

在制度变迁中,参与变迁路径选择的社会力量形形色色。为了分析这“形形色色”与“路径选择”的关系,必须对这“形形色色”进行理论抽象,建立起简单的分析模型,这是经济学的惯用手法。现有文献提供的分析模型大约有两种,一种是决策模型,另一种是博弈模型,我们选择后者。在博弈模型中,参与制度变迁博弈的各种社会力量被概括为国家(治国者或执政者)、官员和公民,三方从各自的目标函数出发,都企图最大限度地发挥对制度变迁方向和路径的影响力,制度变迁的结果就是三方博弈均衡的结果。博弈模型的结构包括三个方面内容:

(1)三方的基本关系。国家是公共产品的供给者,公民是公共产品的需求者,官员是公共产品的生产者;公民通过纳税“购买”国家的公共产品,二者形成供求关系;国家又把生产公共产品的责任委托给官员,二者形成委托代理关系;官员负责把公共产品“销售”给公民,二者形成直接“买卖”关系。三方的这种经济关系构成一个国家的经济系统,也是一个国家政治系统的基础。

(2)三方有各自的目标函数。国家或治国者的目标函数是追求它的统治义理性的最大化,所谓义理性,按照马克斯·韦伯的说法,它“是‘符合命令——服从关系’的相应态度存在以及由此引发出与之相符的实际行为和二者相关程度的可能性”。通俗地说,治国者关心的是长治久安,尽可能持久而稳定地维持其政权的存在,尽可能扩大其统治的合法性基础。所以,国家一方面希望通过提供物美价廉的公共产品和减少官员“生产”、“销售”公共产品过程中的“舞弊”行为以争取公民的拥护,另一方面,又得小心翼翼地呵护官员的利益,以尽可能多地取得官员的支持。公民则希望尽可能多地获得物美价廉的公共产品,他们一方面追求更多、更好的公共产品,另一方面又总是希望他们为此而付出的成本越小越好,即以最小的纳税义务换取最多、最美的公共产品。而官员们一方面希望国家不断扩大公共产品生产规模,以使他们的代理业务和寻利机会同时增加,另一方面,他们又担心国家因超量生产公共产品而导致最终“破产”,致使他们失去“饭碗”。

(3)制度变迁路径的选择是三方博弈均衡的结果。在制度变迁中,三方都必然要从自己的目标函数出发,各自考虑自己的利益,制度变迁又往往使三方的利益有得有失,这就决定着三方必然要为制度变迁的路径选择讨价还价,最后的各方妥协就是博弈均衡的结果。在国家主导的制度变迁中,这种博弈依然存在,所不同的是,这时的博弈表现为国家与他方的主动结盟或合作;要使国家主导的制度变迁最后成功,国家就要与公民、官员结盟,共同推动制度变迁,但由于三方利益不能完全兼容,国家要想同时与另两方结盟,那是困难的;最好的选择是,国家在与官员、公民中的某一方结盟时,兼顾第三方的利益或给第三方较好的预期或承诺。

在进行制度变迁分析中,不论是采用决策模型,还是采用博弈模型,有一点结论二者是一致的,那就是,二者都承认,在制度变迁过程中,人们往往会情不自禁地“回头留恋张望”——制度变迁中的“路径依赖”。所谓“路径依赖”,是指制度变迁一旦在自我增强机制下选择了一条路径,它就会沿着这条路径走下去,也就是说,一次或偶然的机会会导致一种解决方法,而一旦这种方法流行起来,它会导致这种方法进入一定的轨迹。在实践中,人们看到的“路径依赖”现象会产生正反两个截然不同的效果,如果初始选择了正确路径,制度变迁就会在自我增强机制的作用下,使报酬递增普遍发生,经济、政治制度变迁会沿着初始选择的正确路径,进入环环相扣、互为因果、互相促进的良性循环中,不断优化;这就好比中国人民在建国初正确地选择了社会主义道路,而在此后的相当长时期内使各项事业全面蒸蒸日上。但是,如果那种路径依赖是“回头留恋张望”式的,情况就完全不同了,那就意味着,制度变迁总是摆脱不了旧体制的惯性约束,从而使“路径依赖”成为制度变迁的障碍。人们常说的“路径依赖”主要是指这后一种情况。

要保证制度变迁的最后成功,不仅要克服“路径依赖”产生的不利影响,而且必须使制度变迁的成本有有效的分摊、偿付途径。制度变迁之所以会发生,是因为人们期望取代旧制度的新制度更有效率,能够给人们带来更多的预期收益,从经济学的角度看问题,任何收益的实现都是要付出与其相对应的成本的,“没有免费的午餐”,制度变迁也是这样。需求诱导性制度变迁其变迁成本分摊、偿付往往是后移的,中国“革命”之所以轰轰烈烈,是因为革命者预期他们为“革命”做出的“牺牲”能够以“革命”胜利后的“幸福”抵偿,如果他们预期“革命”胜利后他们还要过“牛马不如的生活”,那幺“革命”动力——诱导制度变迁的需求也就消失了,“革命”也就不可能发生。强制性制度变迁(国家主导的制度变迁)其变迁成本的分摊、偿付或者由“强制者”独立承担,或者后移,或者向外转移,如果没有给出制度变迁成本的明确分摊、偿付途径,那幺,“强制者”就必然会遭到越来越多“被强制者”的抵制和反对,强制性制度变迁最终也就必将夭折!

正在进行的农村税费改革就是一种强制性制度变迁(国家主导的制度变迁),在这制度变迁中,国家、公民(农民)、官员(主要是乡镇干部)的三方博弈正在僵持,路径依赖也有较强烈的表现,税费改革的制度变迁成本无所出处已成为关系到税费改革成败的重要因素;而所有这一切,都可以从税费改革中扩大了的“逼税效应”那里找到它们的影子!



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